（建規[2004]185號 2004年10月29日） 各省、自治區建設廳，直轄市建委、規劃局（委員會），新疆生產建設兵團建設局： 《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號，以下簡稱《決定》），針對當前存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題，提出了深化改革、健全法製、統籌兼顧、標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理製度的明確要求。各級城鄉規劃、建設行政主管部門要從落實科學發展觀的高度，充分認識加強土地管理和保護工作的重要性，切實履行職責，認真貫徹落實《決定》各項部署和要求,繼續貫徹《國務院關於加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發[2002]13號，以下簡稱13號文件）。現就有關問題通知如下： 一、切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接工作 （一）依法做好土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃的相互銜接工作。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不應超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地必須符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。 （二）在城鄉規劃製定工作中加強基本農田的保護。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃要把規劃區內基本農田保護範圍作為強製性內容，在圖紙上詳細標明。今後，凡調整城市總體規劃、村莊和集鎮規劃涉及基本農田的，調整前必須報請原審批機關認可，經認可後方可調整；調整後的規劃，必須按法定程序報原批準機關審批。 （三）充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。按照13號文件和建設部等九部委《關於貫徹落實〈國務院關於加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》（建規[2002]204號）要求，近期建設規劃與經濟社會發展五年規劃、房地產業和住房建設發展中長期規劃要相互銜接，統籌安排規劃年限內的城市建設用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例。各地要依據近期建設規劃，結合土地利用年度計劃，確定城市建設發展的年度目標和安排。要優先安排危舊房改造和城市基礎設施中拆遷安置用房、普通商品住房、經濟適用住房建設項目用地，保證近期建設規劃中確定的國家重點建設項目和基礎設施項目用地。 二、嚴格執行建設用地指標，促進土地資源的集約和合理利用 （四）加快製定建設用地指標。抓緊工程項目建設用地指標製定和修改完善工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編製工作，重點做好城市規劃區範圍內道路等市政工程建設用地指標、城市和村鎮建設用地指標的編製工作，盡快建立科學合理的用地指標框架體係。 （五）編製和審批城鄉規劃，必須符合國家建設用地指標。各地要嚴格依據國家規定的建設用地指標編製和審批城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，合理確定城鄉建設和用地規模。凡建設用地規模超過國家用地指標的規劃，一律不得審查通過，並責成有關地方人民政府按規定進行縮減。 （六）各類新建、改建、擴建工程項目必須嚴格執行用地指標。城鄉規劃行政主管部門在審批建設項目用地申請時，要依據國家規定的建設用地指標，對建設用地麵積進行嚴格審查，對超過國家規定用地指標的，不得發放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。禁止超過國家用地指標、以“花園式工廠”為名圈占土地。 （七）各地要立足於本地區土地資源的實際狀況，合理確定與城市發展相適應的綠化用地麵積。鼓勵和推廣屋頂綠化和立體綠化。進行綠化建設，必須符合城市總體規劃、城市綠化規劃。禁止利用基本農田進行綠化。基本農田上進行綠化建設的城市，不得列入園林城市、生態園林城市考核範圍。凡在基本農田上進行綠化建設的，必須立即停止並予以糾正。 （八）指導和推廣集約利用土地資源的新技術、新材料。要加快城鄉規劃動態監測係統及監測網絡建設，充分利用現代高新技術實施城鄉規劃動態監測。積極推進建築節能和牆體材料革新工作，研究、開發、推廣和應用新型牆體材料，替代實芯黏土磚。禁止占用耕地燒製實芯黏土磚。在資金、技術允許情況下，鼓勵開發利用城市地下空間。 三、加強城鄉規劃對城鄉建設和土地利用的調控和指導 （九）省級人民政府必須依據省域城鎮體係規劃，統籌安排本行政區域內各業和各地區用地。要充分考慮和利用現有基礎設施，合理規劃，避免低水平重複建設和超規模建設。 （十）加強近期建設規劃實施監管。近期建設規劃確定的發展建設範圍，必須符合已經法定程序批準的城市總體規劃。編製近期建設規劃，要根據城市總體規劃確定的近期發展目標，劃定近期建設控製線。各類建設項目，必須位於近期建設規劃確定的近期建設控製線內。要加快近期建設控製線內控製性詳細規劃的編製和審批工作。凡未按要求編製近期建設規劃的，停止新申請建設項目和用地的規劃審批；對違反近期建設規劃的建設項目和用地申請，一律不予批準。 （十一）加強開發區規劃管理。要嚴格執行13號文件的規定，開發區範圍內規劃製定、審批權必須集中由所在市、縣城鄉規劃行政主管部門行使，不得下放。凡下放規劃管理權的，必須立即糾正。凡存在下放開發區規劃管理權且尚未糾正的，對申請擴區的，一律不予批準。申請設立開發區或擴區的，必須報經省級城鄉規劃行政主管部門依據規劃審查，核定用地範圍並出具審查意見。設立各類開發區，必須符合省域城鎮體係、城市總體規劃。禁止在城市總體規劃確定的建設用地範圍外，設立開發區。因開發區發展需要申請擴區的，新增用地範圍必須位於已經批準的城市總體規劃建設用地範圍內。 （十二）加強對存量土地利用的規劃安排，控製新增建設用地。新建建設項目凡能利用存量土地的，不得批準新增建設用地。采取有力措施，做好“城中村”改造。存量土地再利用時，應當優先保證適合中低收入家庭需要的普通商品住房、經濟適用住房建設以及必需的市政公用設施建設。城市、集鎮和村莊新增建設用地，必須符合城市總體規劃、村莊、集鎮規劃。禁止在城市規劃區、村莊和集鎮規劃區範圍以外，批準城市和集鎮、村莊建設用地。 （十三）加強城鄉規劃對土地儲備、供應的調控和引導。城鄉規劃行政主管部門要依據城市總體規劃和近期建設規劃，就近期內需要收購儲備、供應土地的位置和數量提出建議。實施土地收購儲備，必須符合城市總體規劃、近期建設規劃。存量土地收購儲備涉及房屋拆遷的，應當根據《國務院辦公廳關於控製城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》（國辦發[2004]46號），納入房屋拆遷中長期規劃和年度計劃管理。土地儲備機構實施國有土地上房屋拆遷的，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》規定的條件和程序辦理。實施土地供應，必須符合近期建設規劃和控製性詳細規劃。各地城鄉規劃行政主管部門要將城市中心地區、舊城改造地區、近期發展地區、擬儲備出讓土地的地區作為重點區域，優先編製控製性詳細規劃，明確規劃設計條件。招標、拍賣或掛牌出讓國有土地使用權時，應當具備依據控製性詳細規劃確定的規劃設計條件，並作為出讓合同的組成部分。凡沒有列入或者不符合近期建設規劃、控製性詳細規劃規定用途的土地，不得辦理規劃手續。 （十四）規範建設用地和項目審批程序。在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持有關文件，向城鄉規劃行政主管部門申請辦理規劃許可手續。未取得建設用地規劃許可證而取得土地使用批準文件的，批準文件無效，已占用的土地依法予以收回。需報請發展改革部門核準或備案的項目，必須先取得城鄉規劃行政主管部門出具的規劃意見。 四、加強對劃撥土地上開發活動和集體建設用地流轉的管理 （十五）規範原有劃撥土地的房地產開發活動。經依法批準利用原有劃撥土地從事房地產開發的，應按市場價補繳土地出讓金，依法取得房地產開發資質，並納入房地產開發管理。獨立工礦區、困難企業可以利用自用劃撥土地，在符合城市規劃、土地利用總體規劃的前提下，組織住房困難職工進行集資合作建房，並納入經濟適用住房建設管理，執行經濟適用住房建設管理的有關規定，不得以與其他單位聯合建設等形式變相進行房地產開發。 （十六）嚴格集體建設用地流轉管理。建製鎮、村莊和集鎮中的農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合建製鎮、村莊和集鎮規劃，由城鄉規劃行政主管部門依據規劃出具有關流轉地塊的規劃條件。沒有編製或違反建製鎮、村莊和集鎮規劃要求的，有關集體建設用地，不得進行流轉。房地產開發企業應按照《城市房地產管理法》的規定，依法在取得國有土地使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設，禁止以“現代農業園區”或“設施農業”為名、利用集體建設用地變相從事房地產開發和商品房銷售活動。 （十七）加強對集體土地上房屋拆遷的管理。與國土資源部門共同研究製定城市規劃區內集體土地上房屋拆遷補償有關政策。 五、強化村莊集鎮建設和用地管理 （十八）加強村鎮規劃編製工作。省域城鎮體係規劃要確定重點鎮的數量；縣（市）域城鎮體係規劃要確定鎮和中心村的布局；村莊集鎮總體規劃，要合理確定農村居民點的數量、布局和建設用地規模。要統籌規劃工業用地，嚴禁零散安排鄉村工業用地。在符合農民意願的前提下，統籌規劃農村居民點、遷村並點。尚未編製村莊和集鎮規劃的，要抓緊編製和報批。涉及行政區劃調整的地區，要及時修編村莊和集鎮規劃。 （十九）加強對農村宅基地管理。新批村鎮宅基地必須位於村莊、集鎮規劃區內，並符合村莊、集鎮規劃的安排。凡沒有製定村莊、集鎮規劃或宅基地申請與村莊、集鎮規劃不符的，一律不得辦理許可手續。已確定撤並的農村居民點內，不得批準進行新的建設。禁止多處申請宅基地。因實施農房建設，需申請批準新宅基地的，原有宅基地應當退回。農村住宅設計，不得突破當地規定的宅基地規劃、建設標準。 （二十）采取切實措施，加大對村鎮規劃建設管理的資金支持和技術指導，理順管理體製，加強村鎮基層規劃建設管理工作。 六、依法嚴肅查處違法違規行為 （二十一）依法監督和查處違法用地行為。地方各級城鄉規劃、建設行政主管部門要開展專項監督檢查，重點查處未經審批亂圈地、突破國家用地指標和規劃確定的用地規模使用土地、占用基本農田進行建設等問題。對建設單位、個人未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證進行用地和項目建設，擅自改變規劃用地性質或擴大建設規模，違反法律規定和規劃要求隨意流轉集體建設用地等行為，要采取措施堅決製止，並依法給予處罰。按法律規定應當沒收或拆除的違法用地和違法建設，必須依法處罰，不得以罰款或補辦手續取代。觸犯刑律的，要依法移交司法機關查處。 （二十二）建立行政過錯糾正和行政責任追究製度。上級部門要加強對下級部門的監督檢查。嚴格執行13號文件規定，對於地方人民政府及有關行政主管部門違反規定調整規劃，違反規劃批準使用土地和項目建設，擅自在規劃確定的建設用地範圍以外批準、設立開發區，以及對違法用地不依法查處等行為，除應予以糾正外，還要按照幹部管理權限和有關規定對直接責任人給予行政處分。對於造成嚴重損失和不良影響的，除追究直接責任人責任外，還應追究有關領導的責任，必要時可給予負有責任的主管領導撤職以下行政處分；觸犯刑律的，依法移交司法機關查處。 各級城鄉規劃、建設行政主管部門要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，切實端正城鄉規劃建設指導思想，依法加強監督管理，充分發揮城鄉規劃對土地資源集約和合理利用的調控和引導作用，落實好最嚴格的土地管理製度，促進城鄉經濟和社會的健康和可持續發展。 中華人民共和國建設部 2004年10月29日 |
